阳光金融离我们有多远

作者：杨军来源：《南风窗》2010年第2期

虽然阳光金融是一个没有新意的老问题，但在过去的一年里，这个长期无法解决的老问题，因为新的形势，再次成为焦点，从年初到年底，一直升温。

前几天国务院向全国人大常委会提交的审议意见执行情况报告中，提出要继续推进中央部门预算公开，力争经过两三年的努力，使中央部门的所有预算公开。【/br/】去年年初，由于动用了4万亿的巨额投资，要求信息透明、允许公众监督资金流向的呼声越来越高，阳光金融成为当年“两会”最热门的话题。去年底，广州市财政局将广州市114个政府部门2009年的全部预算放在广州市财政网上。这是内地市政府第一次在周中在网上公布全部预算，引起了近乎“狂热”的关注。预算在网上公开之前，广州财经网每天只有1000左右的点击率。预算公开后，点击率提高了40倍。广州财经网甚至一度瘫痪，因为承受不了下载流量的洪流。社会关注度如此之高，恰恰证明了现有的关于政府财政预算的公开信息远远不够。

难质变
为什么广州财政预算的公示会引起这样的关注？因为中国公众一直缺乏了解财政支出的权利。
近年来，财务信息披露取得了一些进展，国家在这方面也做了一些努力。比如备受社会各界关注的国家财政收支月度执行情况基础数据，过去三年后才公开，现在已经形成了每月15号左右向社会公开上月数据的制度。国资委公布了100多家央企的财务数据。社保部门提出要宣传社保的运行情况。但这些都只是局部的量化变化，财务信息披露的整体情况还很不理想。
全国政协委员、上海财经大学教授姜红，担任全国政协委员两年。他连续两年对我国各省的金融信息透明度进行调查，结果令人震惊。每次都是他和他的项目组根据《政府信息公开条例》向省政府信息公开办公室和财政部门提交信息公开申请，通过搜索政府网站和出版物收集财政信息。【/br/】调查结果显示，2008年，本研究设定的113项基本财务信息中，公众可获得的平均信息为22项，仅占调查信息的1/5左右。也就是说，如果100分是满分的话，从市民的角度来看，2009年只有福建省通过了省级财政透明度，62.7分，最低的省份不到15分，全国31个省级财政透明度的平均分只有22分。而且涉及细节的财务信息基本没有。
应当指出的是，评价采用了非常低的评价标准，调查仅审查财务信息是否可用，没有考虑信息的标准化、真实性和及时性，也没有涉及太多信息细节。也就是说，即使按照最低标准，中国的财政透明度也处于非常低的水平。
财务信息不公开、缺乏透明度，是当前财务管理中亟待解决的问题。2008年5月实施的《政府信息公开条例》和2008年9月财政部发布的《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》都要求地方政府公开信息，特别是要加大财政预算信息的主动公开力度。这为财务信息披露创造了一定的条件。但迄今为止，除了部分地区和部门外，大多数地方仍以“国家机密”为由“无视”公众要求公开地方政府预算的要求。保障人民的知情权还有很长的路要走。
“阳光财政”是公共财政的一项监督制度建设，它要求将作为公众成为财政管理主人的重要工具的政府财政支出置于公开透明的阳光之下，让全体公众都有机会了解和参与政府的财政准备和决策过程，有机会表达自己的意见和偏好，有权力监督政府资金的使用。
在成为中国人民政治协商会议全国委员会委员之前，姜红已经担任上海市人大代表10年了。12年来，他一直为阳光金融加油。“我个人感觉，虽然近年来财务信息的披露有所改善，但中国离阳光金融还有很长的路要走。比如2009年3月，财政部虽然公布了数据，但仍然是比较笼统和厚重的数据。对于人民来说，仅仅掌握这些数字是不可能进行有效监督的。只有进一步发布更详细的信息，才能发挥作用。广州只是一个景点。我们现在正在省一级进行调查。今年我们会再进行一次同样口径的调查，看看有没有进展。今年4月和5月，我们将公布去年31个省份的透明度排名。结果还没出来。有的省份进步了，有的省份退步了。广州只能代表一点。就省一级而言，距离广州实现的金融透明水平还有很长的路要走。”

没有监督的预算
财务信息披露不良，透明度不足，使公众基本丧失了对财务的监督权。公众不知道每一笔钱是怎么花的，也没有一个顺畅的渠道去质疑预算中的问题，得到满意的答案。可以说，从预算编制、预算收入入库到预算支出、预算监督等环节都存在很大的随机性。公共财政监督的缺失赋予了各级政府和部门相当大的独立财权，这不仅造成了资金使用上的大量浪费，也导致了腐败。【/br/】不难发现，我国财政收支、税收征管等方面存在诸多问题。，而预算违规的问题是普遍存在的。相当一部分部门在预算执行过程中直接侵占公共财政资金，主要包括虚假报销、冒领和提取资金、收支两条线管理不到位、公款私存(包括账外存款和转移公款)、公房私租、违规收费、超范围支出和违规支出等。这些问题很多都没有得到惩罚，导致一些地方屡犯。【/br/】根据2009年的审计报告，审计发现存在一些共性问题，可以归纳为:挪用、挤占资金、虚报过多财政资金、各种借口非法收费、公费出国管理不严。如果看近几年的审计情况，这些问题基本上都是老问题的再现。【/br/】4万亿投资的使用，已经担心了很久，确实不尽人意。根据审计署2009年12月29日的公告，对1981年扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况的审计调查结果显示，有53个项目不完全符合环保要求，占抽查项目总数的2.68%。140个项目占用或征用土地审批手续不全，占抽查总数的7.06%。137个项目未按规定程序报批，改变建设规模和用途或降低建设标准，占抽查项目总数的7.74%。审计调查还发现，部分地方以已完成项目申请政府投资补助。【/br/】国家审计署公布的审计结果显示，地方财政除了在预算中不包括600多亿元的土地出让收入外，普遍还存在收支不准确、收支少且虚高的问题。政府收入分为“预算收入”和“预算外收入”，预算外资金可以脱离预算管理。【/br/】审计系统的监管可能是目前金融监管体系中最有力的监管。但审计监督实行事后追罚制度，发现问题已经造成损失。很多问题是“年年审核，年年承诺”。自2004年审计风暴以来，威慑力越来越弱。根据审计署2009年12月30日的公告，2008年中央预算执行和其他财政收支审计中发现的问题整改结果显示，13家中央企业决策失误、管理不善、违规经营造成的损失28.42亿元，已初步确认不可挽回。
中国的金融监管体系长期以来一直受到人们的批评。目前，我国的金融监管主要依靠政府的内部监督，如各级人大监督和审计监督。根据我国宪法和预算法，各级人大应该是最重要的财政监督机构，政府预算未经全国人大批准不能执行。全国人大常委会预算工作委员会只有20人，而大部分地方人大根本没有专门的预算监督机构，这些地方的预算监督几乎为零。而且全国上万的审计人员要审计几千万公务员和几十万国企的财务状况，人力明显不足。

谁将改变利益格局

广州市财政局公布了114个同级部门的预算，算是迈向“阳光财政”的壮举。可以说，广州在财务信息披露方面走在全国前列，但是随着114部门预算的公布，一系列尖锐的问题也抛到了广州的财务部门面前。公开不等于透明。预算公开后，很多市民表示“无法理解”，认为很多科目不够详细。人们积极查阅预算，向政府提出问题，最终在预算形成和审议过程中实现民主，这才是信息公开的真正意义。

据了解，在香港，82个政府开支项目会逐一列出，过去5年的收支统计数字，一目了然。香港市民可以在特区政府的网站上找到详细的资料，知道纳税人所付出的每一分钱，如何花，花在哪里。在预算中，不仅编制了当年的预算，还附上了未来五年的中期收支预测，以协调短期和长期的总体经济规划。公众可以在预算发布当天到指定地点领取打印版，也可以直接从网站下载预算的全部内容。预算不仅详细，而且生动易懂。除了文字和数据，它还配有大量的插图、表格甚至漫画。在香港，政府预算在发布后不对外公布，而是在制定过程中分阶段征求社会和公众的意见，在收到反馈后进行修改，等等。这一点值得国内其他省市借鉴。【/br/】其实大家都知道“阳光金融”该怎么走，难的是实施起来障碍重重。“阻碍的原因很清楚。信息公开后，各方都会表达诉求，对政府决策的要求也会更高。一些政府部门寻求地方利益或特殊利益变得更加困难，服从行政长官的意志和违背公众的意志将受到极大的阻碍。”姜红说:“信息披露本身实际上改变了财政资金的使用模式，公共决策过程中的权力结构也会发生变化，也会极大地改变原有的利益格局。目前，在公共资金的使用中，经常发生公共资金被滥用、浪费和流入私人口袋的情况。有些事情可能对人民意义不大，但对领导的政绩有意义。这样的项目时有发生。财务信息一公开，这样的事情就会大大减少，形象工程就会受到质疑，“三公”消费的监管必然受到限制。必然会影响到一些人的利益。"